新时期工程建设监管的创新和完善
建设部政策研究中心课题组
    
本文所指的工程建设监管，不是建设主管部门行政职能范围内诸业务的监管，而是特指对于工程建设活动的监管。
    进入“十一五”新时期，与工程建设监管相关联的经济社会发展新特征主要有：我国综合国力进一步增强，城乡群众对于各类工程及建设环境要求显著提高；资源短缺矛盾更加突出，在工程建设和使用过程中节约资源，实现工程建设的可持续发展成为紧迫要求；社会主义市场经济进一步发展，市场机制更加完善；政治、经济体制改革进一步深化，社会主义民主进一步发展；依法行政更加严格，行政监管更加规范。
    适应新时期的要求，我国工程建设监管一方面需要在原有监管模式上强化弱项，提高管理水平；另一方面，原有工程建设监管模式的创新和完善势在必行，通过对于工程建设监管模式的创新和完善的认识、规划、实施，努力实现在新形势下工程建设监管管得对、管得住、管得好。
一、实现管得对
    针对我国工程建设监管内容过多过细过繁和应管未管同时并存的情况，新时期工程建设监管模式创新和完善的要点主要有：
(一)提升监管层次
    提升监管层次，就是政府对于工程建设的监管应当具有更强的前瞻性、长远性、战略性、宏观性、全面性，并根据新时期的要求，对监管内容加以调整。针对我国现行的工程建设监管，着重应当进行如下方面的调整：
    1、加强区域的公共建设环境控制。在重视对于单个工程项目的管理的基础上，应当增加对于区域建设面貌、建设环境的管理，进行区域范围的宜居控制、区域建筑环境的美化控制，建设规模与区域可使用资源的平衡控制等，从工程项目的单体管理扩展为区域管理，全面履行政府的工程建设监管职能。
    2、拓宽建设监管地域、规模覆盖范围。工程建设监管应当覆盖全国城乡的所有工程。覆盖全国城乡所有工程的涵义在于工程建设监管不应是特定区域(如城市)的监管，也不应当是特定规模工程(如投资300万元人民币以上)的监管，而应是对全部工程建设活动的科学监管。这种提法绝不是要将无论建在什么地方，无论投资大小工程都纳入现行管理模式之中，更不是按照一个模式去管理不同的工程，而是满足全体人民公共利益、长远利益的科学监管。根据不同的地域、工程不同的规模、不同的工程投资主体决定管什么，怎么管。如农民建房招投标管理就完全没有必要，但农民建房的技术指导和服务则应当大大加强，农民建房过程中不科学地求高求宽求大求多就应当予以控制，而不是一味地放任自流。再如，虽然不在城市规划区，但达到法定监管要求的工程就应当管。
    3、顺应建设节约社会、可持续发展的要求。工程建设应当同国家的发展战略，包括经济发展、资源利用、社会发展战略相适应，及时进行相关的强制性指标的调整和指导性政策的制定。这就要求监管部门未雨绸缪，注意研究新问题、新趋势、新变化并及时加以决策实施。如考虑工程建设及使用过程中的节能、节水、节地、节材问题，全面考虑工程建设项目的综合利用、全面考虑人的社会需求和社会发展对于工程建设的需求，就应当是监管内容的应有之义。
    4、全面提高工程建设品质。随着我国经济实力的不断增强，新时期的工程建设应当从粗放走向集约，从量的追求转向质的追求，工程建设品质应当有一个全面的提升。应当有更好的外观，更多的文化内涵，更精细的做工，更适用的功能，更丰富的科技承载，更长的寿命。这样的目标仅靠投资者的追求是不够的，需要政府的强有力的控制和引导。
    提升监管层次应当以规划、建设标准为手段。政府控制和引导的手段主要是规划和建设的强制性标准，在新时期，应当研究提高和完善标准的内容，提高标准的要求，使政府的监管意图得以实现。
(二)简化监管内容
    简化监管内容，就是要切实实现工程建设管理从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，管社会主义市场经济条件下政府应当管的事情，不缺位、不越位，科学选择监管环节，提高监管效率，尽可能实现监管资源的最大节约。
    1、政府工程建设监管应当着眼于市场失灵，基本出发点应当把握在公共利益方面，具体地体现为公共安全、公共品质、公共环境、公共节约、公共卫生、公共政策。我国的工程建设监管目标和内容应当继续向这些方面调整，监管资源应当继续向这些方面集中，弱化和逐步撤出政府不应管还在管的。
    2、简化工程建设监管内容，应当注意做好几个区分：一是区分政府、业主、承包商对于工程建设监管的不同职责。政府更多的是对工程建设基本要求(标准)的控制，业主则是使用功能和基本要求以上品质的控制，承包商是依照国家标准、工程发承包合同、企业标准的控制，各自的出发点不同，控制手段和标准也不相同，政府在这方面不应当越位。二是在政府监管的内容上，应当科学区分行政监管责任和技术责任。政府要将工程建设当中的技术责任落实给技术责任承担人，同时，由于政府的行政监管当中有许多内容需要以技术评价、鉴定作为基础，政府还应当将监管内容中所需要的技术工作授权专业人士来承担，这样政府能够更有效地明确政府的监管责任和技术责任，避免角色混乱、责任混淆。三是要注意区分政府、协会学会、中介组织的不同职责。如在行业发展层面，政府应当更加关注行业发展政策的制定，行业协会则应当着重反映行业的诉求并对行业内企业的发展加以规范、指导，进行自律管理。代理、检测、检验等工作则应当由中介组织来承担。四是应当注意区分工程建设主体行为监管中的行政关系和民事关系。行政监管由政府充当执法主体，工程建设法律关系中民法有规定的民事关系应当由民法来调整，政府应当逐步退出对于相关关系的调整。五是注意区分监管职能的履行和依法监管的关系。克服一些地方超越法律规定、盲目扩大监管范围的倾向，如超越法定范围的市场准入、强制招投标等。六是注意区分政府投资工程和非政府投资工程。不同投资性质的工程在管理的内容上具有很大的区别，如招投标管理，对于不同的投资主体在管与不管、管什么内容上是完全不同的。防止在工程建设管理过程中管得过多、责任泛化。
    3、逐步实现监管内容的确位调整。在我国当前的情况下，在工程建设监管内容的确定上，不仅要继续解决向市场失灵内容的转变，还要结合我国体制转轨过程中的特殊情况，解决工程建设中的突出矛盾，逐步实现监管内容的确位调整。但是，必须注意把握政府监管内容变化的方向，分清加强和弱化的监管内容，分别采取相应的策略和补充完善相应的制度。  二、力求管得住在确定了工程建设监管内容之后，实现监管目的和达到确定的控制目标，管得住，是工程建设监管的重要环节。在我国工程建设监管的实践中，这一环节应当是难度最大的，相关的问题也表现得很突出。如，普遍的重创制，重审批，轻执法；有的地方甚至从未做出过建筑市场违法违规的处罚决定，执法工作量和效果几乎为零；有些地方习惯报喜不报忧，为市场主体做“好事”，不做“坏事”；有的行政执法部门要进行处罚时，阻力很大，说情单位和领导很多；还有的行政执法部门习惯于大事化小，小事化了。这种情况，是市场秩序得不到改善的一个重要原因。改变这种状况，需要从以下几个方面着手：
(一)严格监管执法
    1、明确监管主体。要明确几个分工：在中央、省、地市、县等行政监管层级之间的分工；工程建设监管主管部门内部的分工；监管单位责任人的分工，将监管的主体和监管内容联系起来，明确特定的监管任务由谁来监管。
    2、落实监管责任。落实监管责任的前提是要将监管工作制度化，包括监管权力、监管手段、所采用的监管方法、实施监管的频率、监管结果的做出、监管结果的记录、监管失职的处分等，在制度化的基础上，落实监管责任。
    3、强化监管监督。目前存在着对监管主体监督的缺位和弱化问题。应当通过丰富细化相关制度，加强稽查、监察、纪检等职责部门的监督力度；强化上级部门对下级部门的监督；开通渠道，建立社会监督机制；加强监管部门内部的建章立制，自我监督；促进监管部门更好地履行职责，完成监管任务。
    4、匹配监管资源。监管内容与监管机构、监管人员、经费保障、监管装备等监管资源的不相匹配，是影响监管效果的一个重要原因，要保持法定的监管内容的严肃性，必须确保监管资源的落实。政府在设立监管内容时，必须考虑该项内容所依赖的监管资源的可能性，如果没有监管资源或其他实施保障机制，不具备实施可能性，只有监管必要性是不够的。这样的教训，在以往的监管实践中已有诸多案例。
    5、强化市场清出。市场清出包括暂时的市场清出和永久的市场清出，包括专业人士的清出和企业、相关单位的清出。清出责任应当是监管责任的一个重要组成部分，清出应当照章规范运作，加大制度力量，减少人为操作，以保证清出的顺利进行。
(二)改进监管方法
    要实现管得住，选择和采用科学的监管方法是关键的一环。工程建设现有的监管方法比较单调，主要采用集中的大检查，常规性不够，覆盖面低，对监管资源依赖性大，自动化科学化手段使用程度低。新时期工程建设的监管方法完善的主要方向是：
    1、分类选择。政府的监管对象非常复杂，有人、单位、程序、实物、文件等。应当根据监管对象的性质和监管目的准确选择监管环节，根据政府责任、管理对象的特点和管理的可能性决定监管方式方法。原则是简化、基本、综合、可操作。
    2、建立机制。单靠政府来进行工程建设监管，力量弱，发现问题有限，没有利益机制，单一的检查与被检查，容易形成“描捉老鼠”游戏关系。加强发现违法违规问题的力量，是指发挥相关利益主体、专业人士、社会各方的监督制约作用，形成政府监管的机制基础，政府的监管则是机制之上的监管。
    3、确定重点。政府有限的监管力量应当集中在重点企业、重点工程、重点地区、重点部位、重点环节，以有限的力量对付最容易出现问题的对象，节省监管资源，提高监管效率。
    4、综合联动。即多个职能部门、多项监管内容的统一执法，联动处理。但综合执法应当科学合理，不应一味地片面追求，实事已经证明，不适宜的综合执法影响执法的专业性和深入准确性，哪些执法内容可以联动，在什么环节联动，都应当经过深入细致分析才能确定。 
    5、机器操作。尽可能地使监管信息数据化，然后使监管工作通过数据、计算机、测量仪器来自动、科学地进行，如程序监管，在前一道程序没有完成的情况下，机器自然不允许走下一道程序，减少人为因素干扰，增加监管的公正性和严肃性。
    6、层级分工。在监管体系中进行科学的层级分工是一种非常重要的监管方法。在中央、省、地市、县相结合的监管体制中，应当更加明确面向工程建设活动和面向监管主体监管的分工；更加明确面向市场活动的监管主体相互之间的分工；更加明确层级分工的法律依据；更加明确层级分工的运行方法。对于不同的主体，在机构的设置、相应的职能、力量的配备、人员的结构等方面都应当与其在监管中所承担的角色相匹配。
    7、公开透明。监管信息的公开透明，本身就是一种强有力的监管。在这方面，我们与发达市场经济国家存在着非常大的差距。公开透明包括法律法规政策等公共信息的透明、政府履行职责过程的透明、处罚依据及结果的透明、群众举报及处理结果的透明等等。工程建设监管在规划审批、市场准入、施工许可、安全质量管理等方面信息透明已经取得了明显的进展，还应进一步推进。
(三)完善监管体制
    完善监管体制，当务之急一是要实现工程建设的统一法制、分工管理。即对全国的工程建设管理在同一制度框架下，根据部门职责分工，进行统一监管规则的分工监管。远期目标还可以考虑实现多专业工程建设管理的相对集中。二是克服目前存在的同一件事多部门管理，相互之间分割封闭、协调困难的情况。地方政府应当减少过多的工程建设监管部门，如地方相关事务各设独立管理局，在级别相同的情况下，客观上协调比较困难，如一定要设独立局，则应加强相关局之间协调机制的建设，如成立工程建设管理的协调委员会或领导小组，避免相互之间的监管层次难提升、监管目标的不一致、监管过程的不协调。
三、争取管得好
    所谓管得好，就是最终使城乡建设面貌得到持续改观，工程建设资源实现最大程度的节约，建设项目品质明显提高，工程项目公共保障功能得到强化，创造出适合中国国情、领先国际的工程建设监管模式。
(一)培育市场机制
    1、严格专业人士管理，发挥专业人士的作用。发达市场经济国家工程建设管理共同的经验就是发挥专业人士在工程建设规划、标准、质量安全、节约资源、环境保护、建筑文化、局部美观和整体美观等方面基础的控制作用，将专业人士当作工程建设水平的第一道也是最重要的一道控制线，并将专业人士作为提高工程建设水平的基本依靠力量，是符合规律的选择。我国远远没有发挥专业人士的作用。表现在专业人士在技术上的独立性不强，应有权威
性不够，责任心、职业道德有待于进一步提升，进入门槛控制不严，法律责任没有或者失之过宽，处罚清出监管不力。在这些方面，我们都应当注意加以改进完善。
  gg2、发育发展、规范监管中介咨询服务组织。所谓中介服务组织，是指参与建筑活动的建设工程项目管理、招投标代理、造价及技术咨询、检验检测、技术鉴定的企业和组织。中介咨询服务组织的客观公正，对于工程建设监管质量至关重要。积极培育发展，同时严格规范监管，是我国当前建立全社会的工程建设运行机制必须抓好的一项重要工作，有了客观公正、严格自律的中介服务咨询组织，政府工程建设监管就具有了可靠且良好的基础。
    3、规范和发挥行业协会、学会的作用。现行行业协会、专业学会受困扰的是经济问题，而经济问题又使得协会学会越发走不出困扰。还原协会学会的真实地位，走服务、沟通、自律、专业服务、信息交流、汇集专业权威，为行业和专业发展服务，是协会学会安身立命的根本。行业协会不能成为盈利组织，只能靠会员的会费生存和发展，即使有些收费，也一定是服务性收费。政府的职能转变与协会学会的归位，二者相互关联，缺一不可。
    4、恰当地运用市场经济的办法。我国当前工程建设监管在使用市场经济办法的时候，一定要将经济主体之间经济关系分析透彻，将主体、行为之间的制约关系分析清楚，推行配套改革，形成相关的政策体系，追求制约机制的完善合理，避免局部的、单一环节的改革。否则一些经济的办法不仅不能发挥正向效果，反倒与监管目的背道而驰，产生副作用，产生新的矛盾。如在招投标中采用最低价法、推行业主支付担保等，在供求矛盾突出的市场条件下，这些管理规则如果配套不够、没有强大的监管力量与之匹配，均难以起到应有的作用。
(二)加快改革步伐
    在新时期，应当进一步深化投资体制改革和加快政府职能转变。深化投资体制改革的主要目标是进一步促进投资主体多元化，增加真实的理性投资者，强化理性业主在建筑市场中的主导作用。加快政府职能转变的主要目标是理顺管理体制，克服权力——利益关系对于实现工程建设监管目标的破坏和干扰，这种基本的障碍如果得不到有效的破除，工程建设活动真正的市场关系就不能够得到有效的建立，各部门争权推责，固守落后的管理格局和方式方法的局面就得不到改变，新的工程建设的监管格局就难以建立。
(三)创出中国特色
    工程建设监管在不同发达程度、不同经济制度国家普遍存在。但是不同国家在工程建设监管的方式方法、监管内容、监管体系设置方面确有很大的区别。例如，同为发达市场经济国家，有的国家在完备的法律框架下，完全依靠专业组织、专业人士进行工程建设相关环节和内容的控制，如新西兰；有的国家政府则要进行各种许可、在现场履行各种检查，如美国。也就是说，工程建设监管依体制背景不同有基本原则，但没有确定模式。目前，完全照搬国外模式，我国还有诸多的不适应，原因是我国在业主构成、经济体制模式及转轨进程、诚信环境、管理和被管理习惯等方面，均有其特殊性。一手抓市场机制的建设，一手抓独立、严格的执法体制，恐怕是中国工程建设监管战略的重点选择。在学习借鉴发达国家工程建设监管的先进经验的同时，创造有中国特色的工程建设监管模式，应当是建设主管部门“十一五”时期的一项重要使命。
    要取得良好效果，应当长远规划，稳妥推进，全面创新。对于工程建设的监管目标、内容、方式方法进行总体规划，并分阶段实施推行，争取在一段时间内，稳步进行工程建设监管创新，全面提高我国工程建设的监管水平。
安徽建筑装饰整体实力不断增强
    “十五”期间，安徽省通过建筑装饰企业资质就位和企业产权制度改革等措施，推动了企业内部经营机制和管理制度的深化改革，使该省建筑装饰行业有了较大发展，企业有了长足进步。
    “十五”初期，全省有等级以上建筑装饰企业不足500家，具有可承建造价1000万元以上装饰工程的一级企业只有3家。到了“十五”期末，全省年装饰工程总产值达到200亿元。其中公共建筑装饰工程为50亿元，住宅建筑装饰工程产值为150亿元。截至2005年底，全省等级以上建筑装饰企业已达1038家，其中一级企业19家，而且有了三甲资质的突破(一级装饰施展、一级幕墙施工和甲级装饰设计)，同时有3家企业进入了全国百强装饰企业行列。
    值得一提的是，由安徽省建筑装饰协会与安徽省建筑工程质量监督总站合编的《安徽省装饰装修工程质量检验评定标准》在2001年实施后，装饰工程质量有了稳步提高。全省企业共创全国建筑工程装饰奖7项，全国住宅装饰装修示范工程7项，安徽省建筑工程装饰奖43项，各市还创建了一大批市级优质工程。    (马 丽)